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刘尚希允许地方自主发债不是单边放权

发布时间:2021-01-21 16:01:57 阅读: 来源:密码锁厂家

刘尚希:允许地方自主发债不是单边放权

针对10省市地方政府自主发债,分析认为此举表明中央政府正试图扩大地方政府的财政选择权限,以帮助解决一些地方政府可能面临的财政窘况。 财政部财政科学研究所副所长刘尚希接受《华夏时报》记者专访时说,空泛地提议放开发债权让地方自主发债,这个主张并未结合当下的中国国情。  凭何借债?

《华夏时报》:允许地方自主发债的法理与政策前提是什么?  刘尚希:允许地方自主发债,实际上是基于国家治理的架构来考虑的,这就意味着赋予地方这种权力的同时,也赋予其相应责任,权责必须对等,而不可单边放权或赋责。因此,如果中央允许地方自主发债,则地方能否承担相应的责任,有无能力承担相应的责任?在这个必须回答的最基本问题还没有搞清楚以前,泛泛地呼吁让地方自主发债,或仅仅从城镇化公共基础设施建设融资需求的角度出发来讨论问题,还远远不够。  《华夏时报》:如何为地方确权?  刘尚希:融资需求是没有止境的,但若没有还款能力,一切都无从谈起。因此,这就与两个问题关联到一起:财政体制与产权制度。  如何为地方确权,使其也成为产权的主体?这在法律制度上必须加以明确。今后地方在编制资产负债表的时候,就必须明确:哪些东西是属于地方的资产?万一出现债务偿还问题,地方哪些资产可以动用、支配或变现。目前法律规定,地方国企资产可由地方政府支配。但对于公共资源、自然资源的权属,尚无很明确的法律规定。名义上的“国家所有,分级管理”,实际上是分级所有,在这种情况下,责权利都不清晰,其结果很可能是中央政府最终兜底,那样就会存在道德风险。所以,这是一种存在先天缺陷的制度安排,肯定难以推行。  因此,允许地方自主发债,就必须要地方有承担相应责任的能力,这一能力取决于当前体制下中央如何对地方确权。地方必须编制自己的资产负债表,这个资产负债表必须公开透明,可让社会进行评价,这也可以为地方政府通过市场发债提供前提。  借债何用?  《华夏时报》:地方自主发债应由谁充当发债法人,官员职务变动是否应影响承担债务责任?  刘尚希:现行预算法中规定,经过国务院批准,地方政府即可自主发债。然而具体事实是,许多官员的职务变动频繁,这就造成大家很难想象当任的地方行政官员未来要为其所借债务负责。而该官员自己可能也未必有还债动机,因为其对自己究竟能在任上干多久并无明确预期,所以其对于如何偿债何以偿债的问题也并无明确预期,也就不会过多考虑。这将导致官员必然不会主动去考虑所借债务的风险究竟有多大,其规避债务风险的动机实际上也就会非常弱。对官员来说,在其任上能借到钱并把事情干了才是最重要的事情,至于未来如何还债则不是他的事情。  《华夏时报》:这一状况应如何避免以及解决?  刘尚希:通过加强地方人大的监督和约束作用来解决,是一个重要的方式。法律在这方面应赋予地方人大相应的权限:不经过地方人大的审批,地方政府就不能随意发债。即便中央政府给予地方政府发债的权力和发债的限额,但未经地方人大批准,地方政府也不能轻易发债。  还可以通过地方债务的透明制度来解决:发债究竟作何用途?偿债来源究竟在哪里?这些内容都必须透明。这也使得社会可以对其加以评价,并产生一定的监督和约束作用。  此外,发债必须要有规划。既要有总体规划,也要有具体规划,要落实到具体项目上去,而且项目必须进行可行性研究,是进入了项目库的做了评审的项目。这种约束可以保证发债资金的使用效果,而不至于花的钱打了水漂。  还有一种办法,即未必一定要以地方政府的名义去市场上筹资发债,而是可以采用现代PPP的方式(即公私合作的方式,其英文名称为Public Private Partnership)。对于地方政府的一些公共基础设施建设项目,进行公私合作,利用社会力量,市场和政府共同设立一种特殊的目的公司,全程参与项目的设计、建设、运营和管理,收益共享,风险共担。这不仅仅可以解决地方政府筹资问题,同时还可以提高地方政府的管理水平,改变地方政府以往在基础设施建设方面的管理方式。  何以偿债?  《华夏时报》:地方自主发债如何避免被滥用?  刘尚希:被滥用的根源仍在于透明度不够。一般强调公共预算透明,但地方政府通过银行贷款或投融资平台借的钱,其透明度是很不够的。在国家审计署对地方进行审计以前,各个地方都把地方债务作为最高机密。究竟借了多少钱,用的怎么样,相关数据,各个部门各管一摊,地方政府并非所有部门都知道,即使是财政部门都未必全清楚。所以,必须要整体透明。如果没有这样的制度安排,而是政府各个部门分兵把口,那就谈不上什么公开透明,借来的钱被滥用的可能性就会很大。  另外,借钱做什么用途,事先要想好,要走严格规范的决策程序,要做严格的可行性研究和风险评估,要有明确的和正确的借债意图。  《华夏时报》:如何从体制机制上确保债务被偿还?  刘尚希:如果不偿还就要有责任的追究机制和处罚机制,如果违约,就要看违约的程度如何。违约不一定是坏事。如果发现某些地方政府的某些项目违约了,这等于是对市场发出警告:无论银行或影子银行都不要轻率地借钱给地方政府,事先必须看好,否则就要承担风险。所以,中央政府最终兜底也是有条件的,并非只要地方政府还不起债了就要兜底,而要看其所引发的公共风险究竟有多大。  避免违约风险的发生,涉及到监控问题。中央必须严格监控地方发债程序、发债意图、资金用途和使用效果,以及发债期限和债务结构等,而不是事后才去过问和处理。  首先要有政府债务的准则,就要通过政府会计改革,建立政府的债务准则。所以,当务之急是以科学标准确认地方债务的分类,否则,数据统计都成问题。即使统计出来的数据,也是审计出来的结果,而非按照科学的债务标准和分类统计出来的结果。  这些有效监控的前提条件必须具备,它们是地方债务管理的基础设施。

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